“未來城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展離不開管理機制的改革。市縣級城鄉(xiāng)供水可由一個部門管理，核心是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。2022年8月25日，在第七屆供水峰會上，水利部農(nóng)村飲用水安全中心主任、中國農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)協(xié)會供水分會主任張漢松“城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢”主題演講。張漢松系統(tǒng)介紹了促進城鄉(xiāng)供水一體化、典型省份發(fā)展現(xiàn)狀和“十四五”規(guī)劃工程建設(shè)情況，分析判斷新時期城鄉(xiāng)供水結(jié)合未來發(fā)展趨勢。

一、為何推進城鄉(xiāng)供水一體化？

（1）全球農(nóng)村供水發(fā)展

2002年世界衛(wèi)生報告《減少威脅，促進健康生活》將不潔飲用水列為影響人民生命健康的十大威脅之一。2000年，聯(lián)合國提出了千年發(fā)展目標(biāo)：到2015年，不可持續(xù)獲取安全的飲用水人口比例將減半。中國提前實現(xiàn)了這一目標(biāo)。2015年9月，聯(lián)合國在聯(lián)合國峰會上正式宣布了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（sdgs）。第六條可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)：“每個人都享有清潔的飲用水和健康的衛(wèi)生設(shè)備，并獲得安全的飲用水。環(huán)境衛(wèi)生和個人衛(wèi)生是人類健康和福祉最基本的需求。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》：到2030年，每個人都能公平地獲得安全、負擔(dān)得起的飲用水。

根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會和世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)，截至2017年底，全球農(nóng)村管道供水（自來水）用戶比例達到40%，低于城市水平（64%）。其中，發(fā)達國家農(nóng)村管道供水比例超過95%，欠發(fā)達國家與發(fā)達國家差距較大。目前，發(fā)達國家農(nóng)村自來水普及率已達90%，其中27個發(fā)達國家農(nóng)村自來水普及率已達100%。

（2）我國農(nóng)村供水發(fā)展水平

總的來說，我國農(nóng)村自來水普及率已超過世界平均水平，在發(fā)展中國家處于領(lǐng)先地位。但與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)村自來水普及率相對較低，仍存在城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工程規(guī)模不足、工程運行管理保護薄弱等問題。發(fā)達國家農(nóng)村大規(guī)模供水工程比例較高，形成了城鄉(xiāng)供水協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

水利部發(fā)布的《全國“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》提出，到2025年，我國農(nóng)村自來水普及率將達到88%，提高規(guī)模化供水工程服務(wù)農(nóng)村人口的比例；有條件的地區(qū)，積極推進城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌規(guī)模發(fā)展。在區(qū)域布局上，“十四五”規(guī)劃明確提出，東部地區(qū)要全面推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，重點發(fā)展大規(guī)模供水。中部地區(qū)要充分利用大水源，完善農(nóng)村供水工程布局。西部地區(qū)主要是鞏固和擴大扶貧農(nóng)村供水成果。可以看出，不同地區(qū)的農(nóng)村供水發(fā)展重點不同。事實上，中東和西部的部分地區(qū)正在推進城鄉(xiāng)供水一體化。

（3）城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展背景和要求

中國對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合發(fā)展提出了明確的要求。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，推進農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村社會事業(yè)，完善全面覆蓋、包容性共享、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度整合。

二、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求

（1）城鄉(xiāng)供水一體化定義

行業(yè)內(nèi)對城鄉(xiāng)供水一體化的概念有不同的理解。《中國水利百科全書》將城鄉(xiāng)供水一體化解釋為：指在條件允許的情況下，實施集約化供水一體化資源，實施城鄉(xiāng)供水統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)，形成以城市水廠為主的大規(guī)模供水新格局，全面構(gòu)建供水市場配套服務(wù)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水網(wǎng)絡(luò)化、同質(zhì)化、同服務(wù)，確保城鄉(xiāng)居民飲用水安全。最新的《福建城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)導(dǎo)則》（2022年3月）認為，城鄉(xiāng)供水一體化是以區(qū)域為模塊、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、城市供水管網(wǎng)延伸和大規(guī)模供水、小型集中供水為輔的城鄉(xiāng)供水體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)化供水保障。《江西省農(nóng)村供水條例》中城鄉(xiāng)供水一體化的概念與福建基本一致。張漢松強調(diào)，結(jié)合發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，福建、江西城鄉(xiāng)供水一體化的概念相對準(zhǔn)確，關(guān)鍵是“同質(zhì)，同服務(wù)”。

（2）各地城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求

從全國角度看，江蘇率先實現(xiàn)全省城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，整體達到發(fā)達國家水平。

江西起步較早，從“十一五”后期啟動供水一體化建設(shè)，進展相對較快。現(xiàn)在許多縣市已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水一體化。2020年，提出全面推進新時期城鄉(xiāng)供水一體化，讓農(nóng)村居民喝安全水、安全水、快樂水。

安徽“十四五”根據(jù)規(guī)劃，建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化項目95個，不同地區(qū)的戰(zhàn)略和重點工作不同。皖北依托調(diào)水工程進行跨區(qū)域調(diào)水，到2025年底完成城鄉(xiāng)供水地下水源更換。江準(zhǔn)丘陵區(qū)有條件建設(shè)大型河湖地表水源替代中小型地表水源取水工程，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水。臨江圩區(qū)主要發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水。

河北結(jié)合“十三五”南北水調(diào)中線工程建成通水，開展地下水超采綜合治理，全力開展農(nóng)村生活水源江水置換，推進受水區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化進程。江水置換工程已在61個縣（市、區(qū)）實施，受益人口1354萬。“十四五”計劃投資300多億元，進一步推動城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展。

河南在“十四五”規(guī)劃中提出“四化”:供水工程規(guī)模化、供水建設(shè)管理城市化、飲用水源地表化、城鄉(xiāng)供水一體化。依托南北北調(diào)中線水源工程、引黃工程、引江濟淮工程，重點解決沿黃河、海河地下水嚴重超采地區(qū)水質(zhì)不穩(wěn)定問題。

山東是中國最早推進城鄉(xiāng)供水一體化的省份之一。根據(jù)“十四五”規(guī)劃，到2025年，規(guī)模化工程供水人口覆蓋率將超過85%，城鄉(xiāng)供水一體化率將達到70%。該計劃的目標(biāo)在全國也非常先進。

湖南計劃在“十四五”期間，全縣推進城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)縣20個，項目投資90億元。重點是環(huán)洞庭湖、湘西、長株潭。

陜西是第一個立法城鄉(xiāng)供水的省份。“十四五”根據(jù)規(guī)劃，新建、改擴建城鄉(xiāng)供水一體化工程（農(nóng)村部分）97個，1萬人工程195個。重點關(guān)注關(guān)中地區(qū)，涉及51個縣（市、區(qū)）。

新疆“十四五”在此期間，計劃在有條件的地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，規(guī)劃城鄉(xiāng)供水一體化供水工程70個，其中新建工程37個，改擴建工程33個；設(shè)計供水規(guī)模覆蓋人口1000多萬。

甘肅“十四五”以城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展為重點，提出以黃河水為主要水源，以涇河水和當(dāng)?shù)氐叵滤疄檠a充水源。依托重點供水工程，自治區(qū)生產(chǎn)8個供水區(qū)，總投資近200億元。

福建是推進城鄉(xiāng)供水一體化最快、投資最大的省份之一。“十四五”利用地方專項債券促進全省城鄉(xiāng)供水一體化，總投資約500億元。其中，工程建設(shè)投資約400億元，縣級城市經(jīng)營水凈資產(chǎn)并購約130億元。地方專項債券和銀行政策貸款在融資中得到充分利用，利率更具優(yōu)勢。

三、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展趨勢分析

張漢松指出，近年來，中國大力推進城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，積累了大量良好的實踐和經(jīng)驗，但總體而言，城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展仍處于初始階段，需要不斷總結(jié)和優(yōu)化。促進城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展的總體方向正確，發(fā)展趨勢明顯。

(1)縣(市)城鄉(xiāng)供水由一個部門管理

目前，城鄉(xiāng)供水部門的管理職責(zé)明確，按照制度改革“三定”根據(jù)規(guī)劃，水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理農(nóng)村供水和城市供水，類似于省部門和縣市局。縣、市水利局具體負責(zé)農(nóng)村飲用水安全、節(jié)水灌溉等項目的建設(shè)和管理，縣、市城市管理局具體負責(zé)城市供水、節(jié)水、排水的監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)。

未來的改革趨勢是什么？張漢松認為，在中央和省職責(zé)不變的情況下，縣、市可以統(tǒng)一管理，即當(dāng)?shù)卣梢猿闪⒊青l(xiāng)供水主管部門，可以是水利局或城市管理局。目前，水利局或城市管理局負責(zé)城鄉(xiāng)供水業(yè)務(wù)。水利局主管的優(yōu)勢是有利于實現(xiàn)從水源、水廠到管網(wǎng)的綜合管理，特別是當(dāng)水庫由水利局管理時。城市管理局的優(yōu)勢是供水管理技術(shù)實力雄厚，在污水處理、水質(zhì)檢測、運行維護等方面有堅實的基礎(chǔ)。從發(fā)達國家農(nóng)村供水的發(fā)展經(jīng)驗來看，城鄉(xiāng)供水基本由同一部門管理，核心是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

(2)通過立法促進城鄉(xiāng)供水健康發(fā)展

地方政府、福建、江西、陜西、重慶都發(fā)布了自己的農(nóng)村供水法規(guī)或城鄉(xiāng)供水法規(guī)。國家一級正在積極推進農(nóng)村供水法規(guī)的頒布，希望明確供水部門的職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、供水管理、供水管理、供水安全、法律責(zé)任，特別是政府、市場、供水單位、供水單位、權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，處理農(nóng)村供水發(fā)展中的問題。

（3）城鄉(xiāng)供水建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一

在水質(zhì)方面，最新發(fā)布的飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（gb5749-2022)規(guī)定，小型集中供水和分散供水只能放寬四個指標(biāo)。gb5749-2006版，城鄉(xiāng)供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)差距縮小，逐漸統(tǒng)一。

在用水量方面，我國農(nóng)村居民的生活用水量遠低于我國城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村每人的日用水量約為50-120l，城市大約80-180l。與美國、日本、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)相比，中國農(nóng)村居民的生活用水量也較低。

在用水定額方面，各地出臺了相應(yīng)的《建設(shè)指南》，逐步縮小了城鄉(xiāng)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的差距。例如，福建的導(dǎo)則中，依據(jù)《福建省行業(yè)用水定額》（db35/t772-2018）中給出了農(nóng)村居民（90-150l/人?d）和城市居民（120-180l/人?d）的生活用水定額范圍。

在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》（sl310-2019)在確認水處理技術(shù)、設(shè)備和工藝參數(shù)時，還參考了《戶外供水設(shè)計規(guī)范》（gb50013-2018)有關(guān)規(guī)定，一定規(guī)模的工程逐步向城市供水標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)，確保供水安全。

(4)省級水投公司在城鄉(xiāng)供水領(lǐng)域日益活躍

目前，在許多地方，省級水務(wù)投資公司和市縣級水務(wù)投資公司是城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)和運營的核心，發(fā)揮著越來越重要的作用。城鄉(xiāng)供水既具有公共產(chǎn)品屬性，又具有市場商品屬性。因此，城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)應(yīng)堅持“兩手發(fā)力”既要充分發(fā)揮市場資源配置的作用，又要充分發(fā)揮政府的作用。國有企業(yè)是執(zhí)行地方政府行政指令的最佳主體。例如，福建省提出“城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌規(guī)劃、國有控股、集約經(jīng)營”發(fā)展思路。

(5)融資方式的創(chuàng)新與epc促進高質(zhì)量發(fā)展

福建以市縣為模塊捆綁城鄉(xiāng)供水項目，創(chuàng)新實施項目投資資本制度，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用。工程建設(shè)多采用。epc或epco這樣就保證了工程建設(shè)的質(zhì)量。福建在創(chuàng)新投融資模式方面的經(jīng)驗值得借鑒，利用福建的經(jīng)驗“政府主導(dǎo)，債貸結(jié)合”如圖所示。

(6)全球覆蓋，專業(yè)運維，確保城鄉(xiāng)飲用水安全

特別是農(nóng)村飲用水工程，城鄉(xiāng)供水管理非常困難。下一步是逐步建設(shè)“全球覆蓋，城鄉(xiāng)結(jié)合”三級運維管理體系。具體來說，服務(wù)可以選擇:建供水站到鄉(xiāng)，建服務(wù)點到村運維，收費服務(wù)到戶。如果農(nóng)村水價不到位，政府可以購買服務(wù)。如今，中央政府也有資金對農(nóng)村供水項目的維護給予適當(dāng)?shù)难a貼，特別是在中西部地區(qū)。

(7)應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高工程運維控制水平

農(nóng)村供水工程非常分散，人工管理難以保證效果，因此必須借助信息數(shù)字技術(shù)提高運維管理水平。“十四五”《農(nóng)村供水保障規(guī)劃》明確指出，要加強信息化建設(shè)：一是以縣區(qū)為模塊，完善“省、市、縣水利部”四級農(nóng)村供水管理信息系統(tǒng)；二是實現(xiàn)1000噸供水工程、水量、水質(zhì)、水壓等關(guān)鍵參數(shù)的在線監(jiān)測，實現(xiàn)泵機組、凈化消毒等主要供水設(shè)施的實時監(jiān)測；三是進一步推進智能水表、遠程支付，提高工作效率，降低供水成本；四是推進有條件地區(qū)智能供水系統(tǒng)軟件建設(shè)，提高預(yù)測、預(yù)警、瀏覽和計劃能力。

有條件地區(qū)應(yīng)加快城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理體系建設(shè)，促進城鄉(xiāng)供水現(xiàn)代化。充分利用數(shù)據(jù)集成、自動控制、在線監(jiān)控、智能分析等信息技術(shù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理體系“操作自動化、監(jiān)控信息化、智能管理、移動服務(wù)”進一步提高城鄉(xiāng)供水一體化管理水平和效率。